Curso Online de Improbidade Administrativa - Atos de Improbidade, Sanções, Processo, Prescrição, Acordo de Não Persecução Civil

Improbidade Administrativa - Atos de Improbidade, Sanções, Processo, Prescrição, Acordo de Não Persecução Civil

Autora: Dra. Michele Daiane S.A. Steca

SANÇÕES POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA ART. 12

As sanções decorrentes da prática de atos de improbidade administrativa estão disciplinadas principalmente no art. 12 da Lei nº 8.429/1992, profundamente alterado pela Lei nº 14.230/2021. O dispositivo estabelece consequências diferentes conforme o ato seja enquadrado como enriquecimento ilícito, lesão ao erário ou violação aos princípios da Administração Pública.

O sistema atual não determina a aplicação automática de todas as sanções previstas para cada espécie de improbidade. O art. 12 estabelece expressamente que elas podem ser impostas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato. Essa regra reforça a necessidade de analisar concretamente a participação e a responsabilidade de cada agente.

Para os atos de enriquecimento ilícito do art. 9º, podem ser aplicadas perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos por até 14 anos, multa civil equivalente ao acréscimo patrimonial e proibição de contratar ou receber benefícios ou incentivos públicos por até 14 anos.

Nos atos que causam lesão ao erário, previstos no art. 10, as sanções incluem perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente, quando houver essa circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos por até 12 anos, multa civil equivalente ao dano e proibição de contratar ou receber benefícios ou incentivos por até 12 anos.

Para os atos contra os princípios da Administração Pública do art. 11, o tratamento é diferente. O art. 12, III, prevê multa civil de até 24 vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos por até 4 anos. A redação atual não prevê, nessa modalidade, perda da função pública nem suspensão dos direitos políticos.

A reforma de 2021, portanto, fortaleceu a ideia de individualização, proporcionalidade e fundamentação das sanções, aproximando o sistema de improbidade dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.

Perda dos bens e valores acrescidos ilicitamente

A perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio procura impedir que o responsável conserve o benefício econômico obtido mediante a prática de improbidade. Essa consequência aparece de forma expressa no art. 12, I, para os atos de enriquecimento ilícito. Se o agente recebeu determinada vantagem econômica indevida em razão da função pública, aquilo que foi ilicitamente incorporado ao seu patrimônio poderá ser objeto de perda.

No art. 10, a perda também pode ocorrer, mas a legislação faz uma ressalva importante: será aplicada “se concorrer esta circunstância”. Portanto, um ato que cause dano ao erário não pressupõe necessariamente que o agente tenha enriquecido.

Imagine uma contratação fraudulenta que cause prejuízo de R$ 500 mil ao Município. Se o agente público não recebeu qualquer parcela desse dinheiro, haverá possível discussão sobre ressarcimento e demais sanções, mas não se pode simplesmente afirmar que R$ 500 mil foram acrescidos ao patrimônio dele.

A perda do acréscimo ilícito também não deve ser confundida com multa civil. A primeira procura retirar o benefício indevidamente obtido; a segunda possui caráter propriamente sancionatório.
Assim, deve existir correspondência entre aquilo que efetivamente foi obtido de forma ilícita e aquilo que será retirado do patrimônio do responsável, evitando punições patrimoniais sem relação concreta com o fato.

Perda da função pública

A perda da função pública é uma das sanções mais severas previstas pela Lei de Improbidade. Na redação atual do art. 12, ela aparece para os atos previstos nos arts. 9º e 10, não integrando o conjunto de sanções do art. 11.

A reforma de 2021 estabeleceu importante regra no § 1º do art. 12: em princípio, a perda atinge apenas o vínculo de mesma qualidade e natureza que o agente público ou político possuía com o Poder Público na época em que praticou a infração.

Nos atos de enriquecimento ilícito do art. 9º, entretanto, o magistrado pode, excepcionalmente, estender a perda aos demais vínculos, considerando as circunstâncias concretas e a gravidade da infração.

Essa sanção não deve ser confundida com afastamento cautelar. A perda da função constitui consequência definitiva da condenação por improbidade. Além disso, o art. 20 estabelece que a perda da função pública somente se efetiva com o trânsito em julgado da sentença condenatória.

Portanto, não basta o ajuizamento da ação ou mesmo uma condenação ainda sujeita a recurso para que essa sanção definitiva produza seus efeitos.

Suspensão dos direitos políticos

A suspensão dos direitos políticos possui fundamento constitucional no art. 37, § 4º, da Constituição Federal e é disciplinada, quanto aos seus limites, pelo art. 12 da Lei de Improbidade.

Nos atos de enriquecimento ilícito, a suspensão pode alcançar até 14 anos. Nos atos de lesão ao erário, o prazo pode chegar a 12 anos. Uma mudança importante da Lei nº 14.230/2021 está no tratamento dos atos do art. 11. Atualmente, a violação aos princípios da Administração Pública não possui suspensão dos direitos políticos entre as sanções previstas no art. 12, III.

A suspensão não equivale à perda definitiva dos direitos políticos. Durante o período estabelecido judicialmente, o condenado sofre as restrições decorrentes da sanção, nos termos da Constituição e da legislação aplicável.

Assim como ocorre com a perda da função pública, o art. 20 determina que a suspensão dos direitos políticos somente se efetiva com o trânsito em julgado da condenação.

Essa consequência demonstra a gravidade atribuída pelo ordenamento às formas mais severas de improbidade, pois ultrapassa a esfera meramente patrimonial e atinge a participação política do condenado.

Multa civil

A multa civil está prevista para as três categorias de improbidade, mas sua forma de cálculo varia conforme o enquadramento jurídico da conduta. Nos atos do art. 9º, a multa é equivalente ao valor do acréscimo patrimonial obtido pelo agente.

Nos atos do art. 10, corresponde ao valor do dano causado ao erário. Para os atos do art. 11, a multa poderá atingir até 24 vezes o valor da remuneração percebida pelo agente.

O § 2º do art. 12 permite que a multa seja aumentada até o dobro quando, em razão da situação econômica do réu, o valor calculado segundo as regras ordinárias se mostrar ineficaz para reprovar e prevenir o ato de improbidade.

A multa possui finalidade sancionatória e não se confunde com ressarcimento. Se determinado ato causar prejuízo ao patrimônio público, poderá existir obrigação de reparar o dano juntamente com a sanção pecuniária cabível.

Essa distinção é importante: ressarcir significa recompor o patrimônio lesado; pagar multa significa suportar uma sanção decorrente da prática do ato de improbidade.

Proibição de contratar com o Poder Público

A proibição de contratar com o Poder Público constitui sanção prevista para as três categorias de improbidade, embora os prazos máximos sejam diferentes. Nos atos do art. 9º, a proibição pode durar até 14 anos. Para os atos do art. 10, até 12 anos. Nos atos contra os princípios previstos no art. 11, o prazo máximo é de 4 anos.

A finalidade é impedir que aquele que praticou grave ato de improbidade continue estabelecendo relações contratuais com a Administração durante determinado período.

Como regra, a sanção deve observar os limites definidos judicialmente. O § 4º do art. 12 admite, excepcionalmente e mediante motivos relevantes devidamente justificados, que a proibição extrapole o ente público diretamente lesado.

Quando o sancionado for pessoa jurídica, devem ser considerados os impactos econômicos e sociais da medida, procurando preservar, na medida juridicamente possível, a continuidade de suas atividades e sua função social.

A sanção deve ainda constar do Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS), observadas as limitações territoriais estabelecidas na decisão judicial.

Proibição de receber benefícios ou incentivos

O art. 12 também prevê a possibilidade de proibir o responsável de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente.

A proibição alcança inclusive situações em que o benefício seria recebido por intermédio de pessoa jurídica da qual o condenado seja sócio majoritário.

Nos atos de enriquecimento ilícito, o prazo máximo é de 14 anos; nos atos de lesão ao erário, de 12 anos; e nos atos contra os princípios, de 4 anos.

Um exemplo pode ocorrer quando empresário participa dolosamente de esquema de improbidade e, posteriormente, pretende obter incentivo fiscal concedido pelo Poder Público. Se houver condenação com essa sanção, ficará impedido durante o período determinado judicialmente.

A medida procura evitar uma situação contraditória na qual alguém condenado por grave violação à probidade administrativa continue recebendo vantagens econômicas provenientes do próprio Poder Público.

Sua aplicação, contudo, também está submetida aos princípios da proporcionalidade, individualização e fundamentação judicial.

Individualização e proporcionalidade das sanções

A individualização das sanções representa aspecto central do atual sistema de improbidade. O art. 12 determina que as consequências podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato.

Isso significa que a condenação por improbidade não implica aplicação automática de todas as sanções correspondentes ao dispositivo violado. O juiz deve examinar as circunstâncias concretas e justificar a resposta considerada adequada.

A participação individual possui especial relevância quando existem vários réus. A legislação atual impede que alguém seja responsabilizado indiscriminadamente por atos praticados exclusivamente por outras pessoas.

Nos atos de menor ofensa aos bens jurídicos tutelados, o § 5º do art. 12 determina que a sanção se limitará à multa, sem prejuízo do ressarcimento do dano e da perda dos valores obtidos, quando cabíveis.

Para pessoas jurídicas, a legislação determina que sejam considerados os efeitos econômicos e sociais das sanções, de modo a viabilizar a manutenção das atividades empresariais. Também deve ser observado o princípio do non bis in idem quando houver incidência da Lei nº 12.846/2013.
A proporcionalidade impede, portanto, que a improbidade seja tratada por um sistema automático de punições. A sanção deve guardar correspondência com a natureza do ato, a gravidade da conduta, a participação individual, o dano provocado e a vantagem indevidamente obtida.

Quadro para memorização

Além dessas consequências, os arts. 9º e 10 admitem perda da função pública, e a perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente incide nas condições estabelecidas pelo art. 12.